Retraites : paiera bien qui naîtra le dernier

Le système de répartition à la française est ainsi conçu qu’il ne protège pas suffisamment la capacité contributive des générations futures. Pour rendre enfin ce système soutenable, il faut instamment réformer le contrat intergénérationnel pour les y inclure. 

Tous les cinq à dix ans, la France rejoue la même pièce. Un gouvernement annonce une réforme des retraites, un mouvement social s’ensuit, le texte est dilué, suspendu ou abandonné, les comptes restent en déséquilibre, et la réforme suivante est déjà programmée pour plus tard. Ce cycle est devenu si familier qu’on a fini par le prendre pour le fonctionnement normal d’un système de retraites. Pourtant, alors que la plupart des pays occidentaux font face au même vieillissement démographique, la France se singularise par la constante renégociation, souvent marginale, de son système par répartition. 

La singularité française n’est pas démographique. Serait-elle le reflet d’une passion gauloise pour la bagarre ? Ma thèse est que ce cycle interminable de conflits sociaux résulte d’une faille institutionnelle. Il naît d’une ambiguïté contractuelle entre les droits revendiqués par les retraités et la capacité contributive des générations suivantes. C’est une ambiguïté qu’une majorité des pays comparables ont levée, à leur manière, en introduisant des mécanismes d’ajustement automatique des paramètres de leurs systèmes, et que la France s’obstine à arbitrer ponctuellement, d’une législature à l’autre, dans l’urgence et la confrontation.

Un bref état des lieux

Commençons par inventorier ce que ce système a effectivement produit. Le premier symptôme, le plus tangible pour les actifs, est la dérive des taux de cotisation. La cohorte de 1950 aura acquitté, sur l’ensemble de sa carrière, environ 22 % de cotisation retraite sur son salaire brut. Pour celle née trente ans plus tard, ce taux atteint déjà 28 % et pourrait continuer d’évoluer. Ces six points de cotisation supplémentaires représentent, pour un salaire moyen, environ 2 500 euros de prélèvements obligatoires de plus chaque année, soit l’équivalent de plus de 100 000 euros sur une carrière complète de quarante-trois annuités. C’est, avec l’engourdissement de la productivité et la crise immobilière, l’une des trois causes de l’écrasement du pouvoir d’achat des actifs.

Le deuxième symptôme est plus subtil mais tout aussi corrosif. C’est la hausse continue des déficits publics. Selon l’institution qui s’exprime, Cour des comptes ou Conseil d’orientation des retraites, on entend que le système de retraite est sujet à un déficit ou à un excédent négligeables. Mais de plus en plus de voix contestent les comptes publics, et François Bayrou, alors Premier ministre, en est venu à demander une clarification à la Cour des comptes. La réponse ? Pas de déficit, mais « un besoin élevé de financement qui implique une diversification des ressources au-delà des cotisations sociales ».

Chacune des composantes de l’État reconnaît du bout des lèvres un problème. Le Conseil d’orientation des retraites explique que la mesure du déficit est « conventionnelle » par nature et reconnaît à demi-mot que le législateur peut la manipuler. L’ancienne ministre des comptes publics Amélie de Montchalin déclare au Parlement qu’il n’y a pas de déficit caché mais un « déficit illisible ».

L’augmentation des cotisations retraite est, avec l’engourdissement de la productivité et la crise immobilière, l’une des trois causes de l’écrasement du pouvoir d’achat des actifs.

Le cas le plus saisissant est celui de la fonction publique d’État. Le bulletin de salaire des fonctionnaires civils affiche un taux de cotisation retraite employeur proche de 93 %. Ce taux n’a rien à voir avec le coût réel de la pension future de l’agent : il est fixé de manière purement conventionnelle, au niveau qui permet aux cotisations versées aujourd’hui d’équilibrer exactement les pensions des retraités actuels de la fonction publique d’État. Résultat : aucun déficit n’apparaît jamais dans les comptes, puisque le taux est calibré précisément pour qu’il n’y en ait pas.

Cette surcotisation n’est pas une bizarrerie comptable inoffensive. Elle a une conséquence directe sur la lecture des dépenses publiques. Pour prendre un exemple emblématique, la mesure des dépenses d’éducation, conformément aux normes internationales, intègre les cotisations sociales versées pour le personnel enseignant. Or ces cotisations, gonflées artificiellement par le taux de 93 %, font gonfler d’autant la dépense publique d’éducation telle qu’elle est comptabilisée, sans lien avec les moyens réellement engagés pour enseigner. La défense, l’ordre public, les universités, les tribunaux subissent le même biais. Et aucun autre pays ne se trouve dans une situation comparable. 

Le résultat est un double brouillage. D’un côté, le déficit réel du système de retraite des fonctionnaires reste invisible, masqué par un taux construit pour toujours s’équilibrer. De l’autre, l’évolution réelle des moyens alloués à l’éducation, à la défense ou à la justice devient illisible : une dépense comptable stable ou croissante peut très bien coexister avec une baisse des moyens effectivement engagés sur le terrain. Au total, des dizaines de milliards d’euros de dépenses publiques sont mal classées, ce qui brouille toute comparaison internationale et empêche tout pilotage budgétaire sincère.

L’absence de déficit affiché dans le régime des fonctionnaires est en réalité un vrai déficit doublé d’un sous-investissement éducatif. 

Certains à droite y voient un problème spécifique à la fonction publique, alors que ce déficit subventionne implicitement les recettes du régime général du privé. Il s’explique en effet en partie par le transfert des cotisants de certains secteurs de l’économie, comme les postes et les télécoms, d’un régime à l’autre sans transfert de la charge financière des retraités correspondants. 

Au final, le fait que personne, à l’exception d’une poignée d’experts, ne semble plus comprendre les comptes du système de retraite, devrait nous alerter.

L’échec historique d’un système non maîtrisé

Comment la France en est-elle arrivée là ? Le péché originel date de l’ordonnance de mars 1982 qui abaisse l’âge légal de départ à la retraite de 65 à 60 ans. Cette décision a été prise dans un contexte démographique illusoirement favorable. Entre 1975 et 1980, la population des plus de soixante ans diminue d’un demi-million de personnes, conséquence directe de l’effondrement des naissances de la Première Guerre mondiale. Pendant que cette dent creuse de la pyramide des âges prend sa retraite, les immenses cohortes du baby-boom continuent de cotiser. La conjoncture immédiate autorise à promettre davantage.

Pourtant, tout, dans la conjoncture de long terme, connue à l’époque, le contredit. Les générations du baby-boom ont eu nettement moins d’enfants que leurs parents, l’indice de fécondité ayant chuté de 2,8 à 1,9 entre 1961 et 1981. Les classes nombreuses qui partiront à la retraite à partir de 2005 seront remplacées par des classes plus restreintes, et vivront plus longtemps. François Mitterrand lui-même qualifiera cette année 2005 de « fatidique » à la fin de son second mandat. Cette évidence était connue des démographes dès les années 1980. D’ailleurs, aux États-Unis, la commission d’Alan Greenspan sur l’avenir de la Sécurité sociale avait été chargée de prendre les devants et avait planifié, avec deux décennies d’avance, une hausse progressive de l’âge de départ avant l’arrivée des cohortes d’après-guerre à la retraite.

En France, l’histoire pouvait justifier de laisser partir à 60 ans les cohortes qui avaient connu la guerre et reconstruit la France. Mais abaisser l’âge de départ de cinq années sans calendrier de retour progressif à 65 ans condamnait les gouvernements qui suivraient à s’engager dans une course-poursuite paramétrique contre l’allongement de l’espérance de vie et le retournement annoncé de la pyramide des âges. Nous n’en sommes toujours pas sortis.

Ce n’est pas le marché du travail qui a rejeté les seniors français, c’est la loi qui en a organisé leur sortie abrupte. 

Pour mesurer la dimension singulièrement politique du problème, il suffit de comparer les conditions de départ effectives des cohortes du baby-boom français avec celles des mêmes cohortes du reste de l’OCDE. La cohorte de 1950 est partie à la retraite au tournant des années 2010. À cette époque, l’âge effectif de sortie du marché du travail en France était de 59 ans et demi, soit quatre années plus tôt que la moyenne des pays de l’OCDE, ce qui plaçait alors la France au dernier rang de l’organisation. 

Cette singularité française n’est pas le simple reflet d’une réticence des entreprises à employer les seniors. En 2014, le taux d’emploi des 55-59 ans en France (68,3 %) était légèrement supérieur à la moyenne OCDE (67,4 %). Le décrochage se produisait, brutal, à 60 ans, avec 25,1 % d’emploi chez les 60-64 ans en France, contre 43,6 % dans l’OCDE. Ce n’est donc pas le marché du travail qui a rejeté les seniors français, c’est la loi qui en a organisé leur sortie abrupte. Pierre Laroque, premier directeur de la Sécurité sociale, alertait dès 1981 sur l’effet « couperet » d’un âge légal trop bas, dont il observait les effets délétères sur l’organisation sociale comme sur les trajectoires individuelles.

Pour la vingtaine de cohortes nées après la Seconde Guerre mondiale, le coût global des retraites, pour les finances publiques, excède probablement les 2 000 milliards d’euros.

Un contrat intergénérationnel incomplet

Pourquoi, malgré l’évidence du diagnostic, le système est-il incapable de se corriger ? Parce qu’il ne sait pas dans quel univers logique se penser. Du point de vue des retraités et des actifs proches du départ, les cotisations versées leur ouvrent des droits, fixés par les règles en vigueur à l’époque, et revenir sur ces droits serait une trahison de la parole donnée par l’État. Cette logique des droits acquis a une cohérence morale immédiate. Mais elle suppose un contrat passé entre un individu et l’État. Or l’État, dans un système par répartition, n’est pas la contrepartie économique de l’engagement. Il n’en est que le garant institutionnel. La contrepartie réelle, ce sont les actifs de la génération suivante. Le contrat n’est pas entre un cotisant et l’État, il est entre générations.

Ce quiproquo est au cœur de l’impasse française. Il conduit à traiter comme des droits opposables aux futurs travailleurs des promesses faites par une génération de politiciens à l’attention des électeurs dont elle désirait les suffrages. Symétriquement, il dépossède les générations futures, qui n’ont pas voté ces promesses et se voient reprocher d’en disputer les termes. Un tel système crée un problème classique dit de « bien commun ». La capacité contributive des générations futures est une ressource partagée que chaque génération est tentée de surexploiter à travers le système par répartition et la dette publique, et que trop peu de personnes défendent en pratique.

L’analogie contractuelle, poussée jusqu’à sa limite, fait apparaître la nature exacte du problème. Notre système souffre d’une incomplétude. Il ne décrit pas les ajustements à opérer lorsque les changements démographiques et économiques ne lui permettent plus de fonctionner comme il le devrait. Faute de clause de résolution, chaque partie se retourne vers le législateur pour répartir les pertes entre générations. Et le législateur, n’ayant intérêt à fâcher ni les retraités, ni les actifs proches du départ, ni les jeunes actifs, choisit la solution dominante du jeu politique, qui consiste à endetter une partie tierce, les générations qui ne votent pas encore. Le conflit de générations n’est pas le produit d’un égoïsme massif des aînés. Il est la conséquence prévisible d’un cadre juridique qui n’a jamais explicité ce que devenaient leurs droits lorsque la capacité à les financer faisait défaut.

.Dans un système de retraites par répartition, le contrat n’est pas entre un cotisant et l’État, mais entre les générations.

La sortie du psychodrame perpétuel passe par l’écriture explicite de cette clause manquante. Concrètement, le montant des prestations, leur durée, ou les deux, doivent s’ajuster automatiquement aux variables économiques et démographiques qui déterminent la capacité contributive des actifs. Ces dispositifs portent un nom à la fois technique et limpide : « mécanismes d’ajustement automatique ». Environ deux tiers des pays de l’OCDE dotés de systèmes de retraite obligatoires en disposent.

Les modalités varient. Au Danemark, en Estonie, en Finlande, en Grèce, en Italie, aux Pays-Bas et au Portugal, l’âge de départ évolue avec l’espérance de vie, à raison de huit à douze mois pour chaque année gagnée. D’autres pays indexent le niveau des pensions sur la masse des cotisations ou sur le rapport entre cotisants et retraités. 

Aucun de ces dispositifs n’empêche entièrement les gouvernements de faire des cadeaux discrétionnaires à certaines cohortes. Mais ils transforment la dynamique du débat, car la trajectoire par défaut devient la soutenabilité, et toute concession devient une déviation chiffrable à financer et donc débattue à découvert. Symétriquement, ces règles affranchissent les gouvernements plus sérieux d’avoir à réaliser une réforme impopulaire des retraites chaque fois qu’ils arrivent au pouvoir.

Organiser contractuellement le chevauchement des générations

Il existe une raison fondamentale pour laquelle ces ajustements sont inévitables, et qu’aucune ingéniosité politique ne saurait faire disparaître. L’économiste Paul Samuelson, Prix Nobel en 1970, l’a établie en 1958, dans un modèle à générations imbriquées que tout étudiant en économie publique apprend depuis. Dans un système par répartition stable, le taux de rendement implicite d’un euro cotisé est égal au taux de croissance de la masse salariale entre son prélèvement et sa restitution, autrement dit, sur une longue période, au taux de croissance de l’économie. Cette équivalence n’est pas un choix politique parmi d’autres, c’est une contrainte arithmétique. Toute génération qui obtient un rendement supérieur à la croissance impose mécaniquement aux suivantes un rendement inférieur, ou des cotisations plus lourdes, ou une dette publique alourdie. Il n’y a pas de quatrième option.

C’est exactement ce que la France pratique depuis quarante ans. Selon les estimations du Conseil d’orientation des retraites, les cohortes du début des années 1950 obtiennent un rendement annualisé d’environ 2,6 % sur leurs cotisations, alors que la croissance économique évaluée sur la période pertinente n’excédait pas 1,6 %. Cet écart d’un point par an, accumulé sur trente ans, suffit à expliquer la totalité de la mécanique de hausse des cotisations et de creusement des déficits décrite plus haut. Maintenir l’équilibre du système avec un rendement supérieur d’un point à la croissance impose de multiplier le taux de cotisation par 1,3 entre une génération et celle de ses enfants, si trente ans les séparent, ce qui correspond précisément à ce que l’on peut observer. Comme nous l’avons dit, la génération de 1950 a cotisé en moyenne à un taux de 22 %, tandis que celles nées après 1970 consacrent 28 % de leurs salaires bruts aux retraités.

À cette contrainte arithmétique, l’économiste James Buchanan, lui aussi Prix Nobel en 1986, a proposé en 1968 une réponse institutionnelle lisible pour les cotisants. Il s’agit des « comptes notionnels ». Chaque salarié dispose d’un compte virtuel qui enregistre ses cotisations et les revalorise chaque année à un taux explicite. Au moment du départ, le « capital » ainsi accumulé, virtuel puisque le système reste fondé sur la répartition, est converti en rente viagère selon l’espérance de vie de la cohorte. Si le taux d’intérêt revalorisant le compte notionnel des cotisants est aligné, d’année en année, sur la croissance économique effective, le système respecte par construction l’équivalence établie par Samuelson. Aucune génération ne peut obtenir, sauf décision politique explicite, un rendement supérieur à ce que les générations suivantes peuvent financer. La promesse faite aux cotisants devient transparente, individuelle, lisible, et indissociable de la capacité contributive des actifs au moment du départ.

Le système des « comptes notionnels » permet d’éviter un psychodrame quinquennal visant à distribuer les pertes du système. 

Dans un tel système, la génération de 1950 aurait constaté que le capital accumulé à l’âge de ses 59 ans et demi n’aurait pas été suffisant pour obtenir la pension qui lui est versée depuis. Plutôt que de partir à la retraite trois à quatre ans plus tôt que dans le reste des pays développés, elle aurait pu alors décider de continuer à cotiser pour obtenir l’effet combiné d’un capital plus élevé et d’une durée de retraite légèrement raccourcie. Elle aurait alors quitté la vie active vers 63 ans.

Une demi-douzaine de pays ont adopté ce système depuis les années 1990, à commencer par la Suède. La proposition a le mérite de réconcilier les deux logiques que nos institutions n’ont jamais su articuler. Elle reconnaît les droits acquis, puisque chaque euro cotisé est inscrit au compte du salarié et lui revient à terme. Et elle protège la capacité contributive des générations suivantes, puisque le rendement servi est par construction soutenable. Ce système partage le principe universaliste de la réforme proposée par Emmanuel Macron en 2019, mais il offre aussi l’avantage d’un pilotage automatique de la valeur future des droits qui respecte les jeunes générations et leurs enfants.

Parce que ce système complète le contrat, il permet d’éviter un psychodrame quinquennal visant à distribuer les pertes du système. La valeur des droits est ajustée au fil de l’eau en fonction de ce que le pays peut financer. Sortir du cycle ne demande ni courage exceptionnel ni génie politique. Il suffit d’écrire, enfin, la clause manquante du contrat intergénérationnel, et de cesser d’arbitrer dans la rue ce qui aurait dû être décidé par la loi.

La reconstruction du système par répartition ne remplacera pas la nécessité d’introduire une part plus ou moins grande de retraite par capitalisation dans les pensions. Elle en sera cependant le préalable essentiel, sans lequel les comptes capitalisés seront, à terme, captés afin de combler les déficits de la répartition.